Kabahatler Kanunu çerçevesinde idari para cezalarının sigortalanabilirliği

Ülkemizde “Kabahatler Kanunu” ve çok sayıda özel yasa uyarınca “idari (yönetsel) para cezası” yaptırımına başvurulmaktadır. Haklarında ceza uygulanan kişiler, mümkünse bu cezaların ekonomik yükünü sigortacılara aktarmayı bunun için sigorta güvencesi elde etmeyi arzu ederler. Acaba adli ve idari para cezalarının sigorta koruması altına alınması hukuken mümkün müdür? Mümkün olduğu hallerde bunun koşulları nelerdir? Bu sorulara yanıt aramaya çalışacağız. 

Türk Borçlar Kanunu (TBK) genel düzenlemesinde ve Türk Ticaret Kanunu (TTK) özel düzenlemesinde, sözleşmelerin geçersizliği ile ilgili şu hükümler mevcuttur. 

TBK 

II. Kesin hükümsüzlük

MADDE 27- 

Kanunun emredici hükümlerine, ahlaka, kamu düzenine, kişilik haklarına aykırı veya konusu imkânsız olan sözleşmeler kesin olarak hükümsüzdür.

Sözleşmenin içerdiği hükümlerden bir kısmının hükümsüz olması, diğerlerinin geçerliliğini etkilemez. Ancak, bu hükümler olmaksızın sözleşmenin yapılmayacağı açıkça anlaşılırsa, sözleşmenin tamamı kesin olarak hükümsüz olur.

TTK

4. Geçerli olmayan sigorta
   

Madde 1404

(1) Sigorta ettirenin veya sigortalının, kanunun emredici hükümlerine, ahlâka, kamu düzenine, kişilik haklarına aykırı bir fiilinden doğabilecek bir zararını teminat altına almak amacıyla sigorta yapılamaz.

(Bu noktada şu hususu belirtelim: TBK’da bütün sözleşmeler hakkında uygulanabilecek genel bir düzenleme varken, sigorta sözleşmesi için ayrı bir hüküm kanımızca lüzumlu değildi). 

Şu halde; kanunun emredici hükümlerine, kamu düzenine, ahlaka yahut kişilik haklarına aykırı düşen idari para cezası teminatları “geçersiz” sayılacaktır. Ancak, bu konuda bir değerlendirme yapmak için farklı durumları ayrı ayrı incelemek gerekir. 

* İdari para cezası gerektiren davranışların bazıları “yasanın emredici düzenlemesi” kapsamında sayılmayabilir.

* Bazıları “kamu düzeni” ile doğrudan ilgili olmayabilir. 

* Bazılarına aykırı davranmış olmak için kasıtlı eylem zorunlu değildir; hatta hafif kusur dahi gerekli görülmemiştir. 

* Bundan başka ceza uygulanmasını gerektiren eylem, doğrudan cezaya muhatap olan kişinin değil, onun eylemlerinden sorumlu bulunduğu kişilerce gerçekleştirilmiş bulunabilir. 

KANUNUN EMREDİCİ DÜZENLEMESİ

Para cezası ile yaptırıma bağlanan davranışlar, kural olarak “yasaklanmış” davranışlardır. Bu yasakların konulmasından amaç, kamu düzenini, ahlakı ve zayıfları korumaktır. Ancak bu amacın söz konusu olmadığı (idari para cezasının kamu düzenini, zayıfı veya ahlakı korumak için öngörülmediği) durumlarda, idari para cezasına karşı sigortayı geçersiz saymak için sebep yoktur. Sigorta ile güvenceye bağlanmak istenen idari para cezaları bağlamındaki tartışma daha çok bunların kamu düzenini korumak amacıyla öngörülmüş olup olmadıkları açısından ortaya çıkmaktadır. Uygulanan idari para cezaları her zaman kamu düzenini sağlama amacına yönelik sayılmamalıdır. Mesela, Kabahatler Kanunu’nda idari para cezasını gerektiren birer “kabahat” olarak düzenlenen aşağıdaki davranışlar mutlaka kamu düzenini bozucu nitelik taşımayabilir.

* Dilencilik (KK m.33)

* Kumar oynama (KK m.34)

* Sarhoşluk (KK m.36)

* Gürültü çıkarma (KK m.36)

* Mal veya hizmet satmak için başkasını rahatsız etme (KK m. 37)

* İzni olmaksızın meydan, cadde, sokak veya yayaların gelip geçtiği kaldırımları işgal etme veya buralarda mal satışa arz etme (KK m.38)

* Evsel atık ve artıkları, bunların toplanmasına veya depolanmasına özgü yerler dışına atma (KK m. 41 fk.1)

* İhtiyaç fazlası ev eşyasını bunların toplanmasına ilişkin olarak belirlenen günün dışında sokağa veya kamuya ait sair bir yere bırakma (KK m.41 fk.5) 

* Meydanlara veya parklara, cadde veya sokak kenarlarındaki kamuya ait duvar veya alanlara, rızası olmaksızın özel kişilere ait alanlara bez, kâğıt ve benzeri afiş ve ilân asma (KK m.42 fk.1).

Kamu düzenine aykırılığın söz konusu olmadığı durumlarda, sigorta sözleşmesinin (bu sebeple) geçersizliğinden söz edilemeyecektir. 

EYLEMİN KASITLI OLMA HALİ

Rizikonun gerçekleşmesine kasten sebep olmak sigorta korumasından yararlanma hakkını ortadan kaldıran bir hâldir. Bu yüzden, bir suçun veya kabahatin işlenmiş sayılması için “suç veya kabahat işleme kastının” arandığı bütün durumlarda, o suç için öngörülen adli para cezasının (yahut hürriyeti bağlayıcı cezanın) veya o kabahat için öngörülmüş bulunan idari para cezasının sigorta ile temin edilmesi diğer geçersizlik sebepleri bir yana, zaten “kastın varlığı” nedeniyle (de) konu dışıdır. 

Ancak (bazı suçlar gibi) kabahatlerin  de “taksir” ile işlenmesi mümkündür. Kabahatler Kanunu (KK) m.9 bu hususu aşağıdaki gibi hükme bağlamıştır: 

Kast veya taksir 

Madde 9.- (1) Kabahatler, kanunda açıkça hüküm bulunmayan hallerde, hem kasten hem de taksirle işlenebilir. 

Taksir ile işlenen kabahatler sebebiyle verilen cezalar söz konusu olduğu zaman, idari para cezaları hakkında yapılan sigortaların, (başka açılardan geçersizlik mevcut değilse) hükümsüz sayılmaları zorunluluğu bulunmamaktadır. 

Kaldı ki, tüzel kişilere uygulanan cezalarda, kasıtlı ihlallerden söz edilebilecek hâllerin birçoğunda tüzel kişinin yönetim organının değil, bir çalışanının eylemi söz konusudur. Bir tüzel kişinin çalışanı tarafından gerçekleştirilen kasıtlı eylemin tıpkı tüzel kişinin kendi eylemi (yönetim organının eylemi) gibi sonuç doğurup doğurmayacağını aşağıda ayrı bir başlık altında ele alacağız.  

Kasıtlı davranışlar bağlamında şunu da belirtmeliyiz: KK m.5(2) uyarınca kabahat, eylemcinin davranışı gerçekleştirdiği zaman işlenmiş sayılmaktadır. Sonucun ne zaman oluştuğuna bakılmayacaktır.     

KASITLI EYLEME CEZA UYGULANMASI

Türk Medeni Kanunu (TMK) m.49, tüzel kişilerin fiil ehliyetini gerekli organlara sahip olunca kazanacaklarını ve TMK m.50 de tüzel kişinin iradesinin organları aracılığıyla açıklanacağını ve organların hukuksal işlemleri ve diğer bütün eylemleri ile tüzel kişiyi borç altına sokacaklarını öngörmüştür. 

Bu noktada ilk olarak “bir tüzel kişinin organının kasıtlı eylemi/işlemi” sebebiyle uygulanacak cezalara karşı yaptırılacak sigortanın geçerli olmayacağını; çünkü tüzel kişinin organının kastının bizzat o tüzel kişinin kastı sayılacağını (TMK m.50) yeniden vurgulayalım.  

Bu düzenleme çerçevesinde bir tüzel kişi, en başta organının işlem veya eylemi dolayısıyla sorumluluk altına girecektir. Ancak tüzel kişilere uygulanacak idari para cezaları o tüzel kişilerin çalışanlarının işlem veya eylemleri yüzünden de söz konusu olabilecektir. Bu husus KK m.8’de düzenlenmiştir. Bu hüküm şöyledir:     

“Organ veya temsilcilik görevi yapan ya da organ veya temsilci olmamakla birlikte, tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev üstlenen kişinin bu görevi kapsamında işlemiş bulunduğu kabahatten dolayı tüzel kişi hakkında da idarî yaptırım uygulanabilir”. 

Görüldüğü gibi, ceza hukukunda geçerli olan cezaların kişiselliği (yalnızca suçu işleyen kişiye ceza verilmesi) ilkesi kabahatlerde farklıdır. İdari para cezası uygulanmasını gerektiren kural ihlali, tüzel kişinin (mesela bir ticaret şirketinin) çalışanlarından biri tarafından gerçekleştirilmiş olduğu vakit, ceza kuralı çiğneyen şirket çalışanına değil, doğrudan sigorta şirketine kesilebilecektir. Acaba şirket çalışanı, cezayı gerektiren eylemi kasıtlı olarak işlemişse, sigortacı bunu ileri sürerek ödeme yükümlülüğünden kurtulabilecek midir? 

Çalışanın kastının bizzat şirketin (yetkili organının) kastı imiş gibi sonuç meydana getirip getirmeyeceği, o çalışanı TTK 1412 anlamında bir “temsilci” olarak kabul edip etmeyeceğimize bağlıdır. TTK 1412 uyarınca “Kanunda sigorta ettirenin bilgisine ve davranışına hukuki sonuç bağlanan durumlarda, ……… temsilcinin, ……. bilgisi ve davranışı da dikkate alınır”. Buradaki “temsilci” sözcüğü, kanımızca bir başka kişiyi (sigorta ettireni veya sigortalıyı) temsil etme yetkisi ile donatılmış Türk Borçlar Kanunu anlamındaki temsilciden önce, sigorta hukuku anlamındaki temsilcileri hedef tutmaktadır. Sigorta hukuku anlamındaki temsilcilerden maksat, sigorta ettiren (başkası hesabına sigortada sigortalı) tarafından rizikonun yönetimi önemsiz sayılmayacak ölçüde kendisine bırakılmış olan kişilerdir. Mesela, bir sigorta ettiren kasko sigortalı aracını, kendisi uzunca bir süre yurt dışında bulunacağından, istediği şekilde kullanması için bir arkadaşına bıraktığı ve o da araca kasten zarar vermiş olduğu takdirde, sigorta ettirenin “kasıtlı eylemi kendisinin gerçekleştirmediği, başkasının kastından ise sorumlu tutulamayacağı” savunması dinlenmeyecek ve aracın bırakıldığı kişi (arkadaş) sigorta ettirenin “temsilcisi” sayılacağından, onun kasıtlı eylemi TTK 1412 uyarınca bizzat sigorta ettirenin kendi kasıtlı eylemi gibi sonuç doğuracaktır.  

Ancak kanımızca, kasıtlı eylem veya işlemiyle tüzel kişi hakkında idari para cezası uygulanmasına yol açan tüzel kişi çalışanının (görevlisinin) sigorta hukukuna özgü “temsilci” sayılarak onun kastının tüzel kişinin (organının) kastı ile bir tutulması doğru bir yorum olmayacaktır. Çünkü idari para cezasına karşı sigorta yaptıran tüzel kişi, esas olarak çalışanlarının/görevlilerinin kasıtlı veya taksirli eylem ve işlemleri dolayısıyla kesilecek cezalara karşı korunma amacıyla hareket eder. Şu halde, idari para cezasına karşı sigortanın amacı, sigorta ettirenin çalışanlarının “temsilci” kabul edilmesine engeldir.  

Öte yandan, TTK 1429(1) cümle 2 uyarınca riziko, sigorta ettirenin (veya başkası lehine sigortada sigortalının) eylemlerinden sorumlu olduğu kişiler tarafından kasten meydana getirilmişse, sigortacı ödeme yükümlülüğünden yalnızca “eylemin sigorta tazminatının ödenmesini sağlamak amacıyla gerçekleştirilmiş bulunması halinde” kurtulabilecektir. Şu halde, çalışanın kasıtlı eylemi eğer sigorta şirketine ceza uygulanmasını ve bu cezanın sigorta şirketi tarafından ödenmesini sağlamaya yönelik değilse, sigortacı idari para cezası teminatını işletmekle yükümlü olacaktır. Belirtmek gerekir ki, bir şirketin çalışanının sırf şirketin idari para cezasına çarptırılmasını ve bu ceza tutarının da sigorta şirketinden tahsilini sağlamak için kasıtlı eylem gerçekleştirmesi pek rastlanacak (anlamlı) bir hal değildir.  

Yukarıdaki açıklamalarımızdan çıkarılması gereken sonucu özetlersek: Tüzel kişilere uygulanan idari para cezalarında, sigorta korumasının kast sebebiyle devre dışı kalması o tüzel kişinin organının kastı halinde gündeme gelecek; buna karşılık tüzel kişinin çalışanlarının kasıtlı eylem ve işlemleri yüzünden kesilen idari para cezaları sigorta kapsamında sayılabilecektir.   

İDARİ PARA CEZASININ HUKUKSAL NİTELİĞİ 

İdari para cezalarına karşı sigorta, zarar sigortalarının “pasif sigortası” türüne dahildir. Burada malvarlığında yer alan belirli bir (veya birden fazla) aktifin maruz kalacağı zararların giderilmesi değil, mal varlığının bir bütün olarak (idari para cezası uygulanması) sebebiyle kötüleşmesi (ceza tutarının mal varlığına getirdiği yük) sigortacı tarafından üstlenilmektedir. Sorumluluk sigortası, sağlık giderleri sigortası, hukuksal koruma sigortası gibi idari para cezalarına karşı sigorta güvencesi de pasifin sigortalanması niteliğindedir. 

İdari para cezasına karşı sigorta koruması elde edebilmek için, bu hususta sigortacıyla özel bir anlaşma yapmak gerekir. Ülkemizde bu teminat sözleşmelerde genellikle bir ek teminat olarak yer almaktadır. Sigorta sözleşmesine eklenen idari para cezası teminatının -mesela kamu düzeni ile bağdaşmaması veya yasanın emredici düzenlemesine veya ahlaka aykırı olması sebebiyle- geçersiz sayıldığı durumlarda şu sorun gündeme gelmektedir: Sigorta sözleşmesinin birçok meşru riziko yanında, yasada uygun görülmemiş olan bir rizikoyu da temin etmesi halinde, acaba bütün sigorta sözleşmesi mi geçersiz sayılacak; yoksa geçersizlik yalnızca yasanın emredici düzenlemesine, kamu düzenine, ahlâka veya kişilik haklarına aykırı nitelikteki sigorta koruması bakımından mı söz konusu olacaktır? Bu soru idari para cezası teminatının çoğu halde bir ek teminat olarak öngörülmesi açısından önemlidir. Kanımızca yanıt TBK m. 27 fk.2’de (açıkça) verilmiştir: Kural olarak yalnızca kamu düzenine veya yasanın emredici kurallarına aykırı bulunduğu saptanan idari para cezası teminatı hükümsüz kabul edilecek; buna karşılık sorunsuz diğer sigorta teminatları sigortacıyı bağlamaya devam edecektir). 

RİZİKO KURAL İHLALİNDE GERÇEKLEŞMELİ

İdari para cezalarına karşı sigorta koruması elde edilmesinin mümkün görüldüğü hallerde, rizikonun hangi anda (sigorta süresi içinde hangi olgunun gerçekleşmesi durumunda) meydana gelmiş sayılacağı da önemli bir sorundur: Cezanın uygulanmasına yol açan kural ihlâli anının mı yoksa idari para cezasının kesildiği anın mı esas olacağı tartışılabilir. Bu hususta sigorta sözleşmesinin benimsediği çözüm belirleyicidir. Kanımızca “kural ihlalinin söz konusu olduğu tarihi” esas almak daha uygun düşer. Bununla birlikte, sigortacının ödeme borcu her halde para cezasının uygulanması koşuluna bağlı olacaktır. Diğer bir anlatışla, riziko “cezayı gerektiren eylem” olarak tanımlanmış bulunsa dahi, yalnızca bu eylemin (sigorta süresi dahilinde) gerçekleştirilmiş olması sigortacının edimini yerine getirmesine yeterli olmayacak, ayrıca cezanın uygulanmış bulunması da aranacaktır. Öte yandan, cezanın uygulanmasının mutlaka sigorta süresi içinde söz konusu olması da şart koşulmayabilir. 

(Bu çerçeve içinde, “cezayı gerektiren eylem” esasına göre sağlanan idari para cezası teminatı, “olay” esaslı sorumluluk sigortaları ile benzerlik gösterecektir. Hatırlanacağı üzere olay (sorumluluğa yol açan davranış) esasında, yalnızca zararın sebebini oluşturan davranışın sigorta süresi içinde gerçekleştirilmiş bulunması yeterlidir. Zarar (ve bununla ilgili tazminat istemi) sigorta süresi sona erdikten sonra da söz konusu olabilir). 

İdari para cezası teminatı acaba hangi sigorta branşına dahildir? Bu soruya verilecek yanıt özellikle teminatı sağlayan sigorta şirketinin gerekli ruhsata sahip olup olmadığı açısından önemlidir. Para cezası rizikosuna karşı yaptırılacak sigortanın bir zarar sigortası olduğu kuşkusuzdur. Sigorta ettirenin (başkası lehine sigortada sigortalının) mal varlığında, para cezası uygulanması yüzünden meydana gelecek kötüleşme sigorta sözleşmesi hükümleri çerçevesinde sigortacı tarafından karşılanacaktır. Bu sigortayı ekonomik kayıplara karşı sigorta olarak nitelememiz ve bu branşa dahil saymamız uygun olacaktır.